Nu har den MUST årsöversikt 2024 kommit. Njut! Men, kan och ska underrättelsetjänster förutsäga framtiden?
När vi hör ordet ”underrättelsefiasko” är det lätt att tänka på en plötslig händelse som underrättelsetjänsten misslyckades med att förutse. Men tänk om den bilden är felaktig? Är det så att våra antaganden om vad ett ”underrättelsefiasko” egentligen är, bygger på en missförståelse av vad underrättelsetjänster faktiskt kan och ska göra? Har begreppet utvidgats till att omfatta problem som ligger utanför underrättelsetjänsternas egentliga ansvarsområde? Och är det verkligen rättvist att omedelbart stämpla en överraskande attack som ett underrättelsefiasko?
Dessa frågor är centrala för en kritisk granskning av vad vi menar med ”underrättelsefiasko” och hur termen används, inte bara inom underrättelsekretsar och akademin, utan också i det offentliga rummet, i nyhetsmedier och i politiska beslutsprocesser. En mer nyanserad förståelse av underrättelsetjänsternas möjligheter och begränsningar kan leda till en mer konstruktiv diskussion om hur vi organiserar, finansierar och använder underrättelseverksamhet.
Det är ingen tvekan om att underrättelsetjänster gör misstag. Historien är full av exempel på felaktiga analyser, bristfällig informationsinhämtning och felbedömningar. Kubakrisen 1962, Yom Kippur-kriget 1973 och den felaktiga bedömningen av Iraks massförstörelsevapen 2004 är alla exempel på situationer där underrättelsetjänster inte lyckades leverera en korrekt bild av läget. Men trots dessa och många andra fallstudier saknas en allmänt accepterad definition av vad ett ”underrättelsefiasko” egentligen är.
Många antar att ett underrättelsefiasko främst handlar om ett misslyckande att förutse en händelse. Men är det verkligen rimligt att förvänta sig att underrättelsetjänster ska kunna förutsäga framtiden med exakthet, som att ange datum och tid för en överraskande attack? Faktum är att den amerikanska underrättelsetjänsten själv tydligt anger att de inte sysslar med prediktioner. Att förutspå framtiden i den meningen, att veta exakt vem, hur, när och var en attack ska ske, är en omöjlighet. Världen är helt enkelt för komplex och oförutsägbar. Internationella relationer och mänskligt beteende följer sällan linjära, progressiva och repeterbara mönster. Komplexitetsvetenskapen visar oss att komplexa system, som det internationella systemet, består av så många interagerande delar att deras samlade beteende blir omöjligt att förutsäga i detalj. Teorin om retrospektiv koherens menar att vi kan se mönster först när de har uppstått, men inte förutse dem i en rörig informationsmiljö.
Fallet med Berlinmurens fall är ett talande exempel. Händelsen som utlöste murens fall var en improviserad presskonferens 1989, där en östtysk tjänsteman uttalade sig tvetydigt om gränspassage. Få, om ens någon, kunde ha förutsett att just dessa ord skulle leda till att folkmassor samlades vid muren och att gränsvakterna, överrumplade av situationen, skulle öppna gränsen. Att kalla detta ett underrättelsefiasko är att förutsätta att underrättelsetjänsterna skulle ha kunnat förutse en enskild byråkrats oplanerade uttalande och dess lavinartade effekter. På samma sätt var Kabuls fall till Talibanstyrkorna 2021, även om det kom snabbt, inte helt oväntat givet de många varningar som föregick händelsen om den afghanska regeringens svaga ställning. Det var snarare det oväntade och snabba sammanbrottet av den afghanska armén och presidentens flykt som överraskade, även Taliban själva.
Att säga att underrättelsetjänster inte kan förutspå framtiden betyder inte att de är befriade från uppgiften att varna för attacker eller andra överraskande händelser. Underrättelsetjänstens roll är att ge ”anticipatory intelligence”, vilket innebär att se in i framtiden genom att identifiera framväxande problem, utveckla potentiella scenarier och utfärda varningar. Värdet av en underrättelsevarning beror på en rad faktorer, som källornas trovärdighet, sannolikheten i bedömningarna, hur nära varningen ligger den troliga händelsen och beslutsfattarnas individuella stilar. Men det är viktigt att skilja mellan denna typ av kvalificerad, framåtblickande analys och den binära, absoluta förväntningen på ”prediktion” som ofta ligger i begreppet ”underrättelsefiasko”.
Ett annat problem är att termen ”underrättelsefiasko” ofta används inte bara när underrättelsetjänsten misslyckas med att förutse en händelse, utan också när beslutsfattare misslyckas med att ”agera” på underrättelseinformation. Detta kan handla om att inte agera lämpligt på informationen, eller att inte fatta kloka beslut baserat på den. Coronaviruspandemin har i vissa sammanhang beskrivits som ett ”underrättelsefiasko”, trots att underrättelsetjänsterna faktiskt utfärdade varningar i god tid. Misslyckandet låg snarare i att beslutsfattarna inte tog varningarna på allvar och agerade kraftfullt nog. På samma sätt har Hamas attack den 7 oktober 2023 beskrivits som ett underrättelsefiasko, trots att israeliska ledare hade tillgång till underrättelseinformation som pekade mot en potentiell attack, men valde att inte lyssna.
Begreppet ”agera på underrättelseinformation” är i sig vagt och subjektivt. Beslutsfattare kan ha goda skäl att dröja med beslut, som motstridiga råd, politiska överväganden, behov av mer information eller personlig osäkerhet. Information kan också ignoreras på grund av kognitiva bias eller starka institutionella förutfattningar. Även om underrättelsetjänsten har en skyldighet att se till att beslutsfattarna förstår analysen, kan försök att övertyga eller ”pusha hårdare” gränsa till, eller till och med vara, politisk påverkan. En obekväm sanning är att beslutsfattare har friheten att bortse från eller helt ignorera underrättelsebedömningar. Det är därför oklart hur beslutsfattarnas misslyckande att ”agera” kan definieras som ett ”underrättelsefiasko”.
Slutligen visar historien att överraskningar och bristande beredskap sällan beror enbart på underrättelsetjänstens misslyckande. Ofta spelar problem inom utrikespolitik, försvarspolitik och andra delar av statsapparaten en betydande roll. Granskningen av Pearl Harbor-attacken 1941 pekade inte bara på underrättelsetjänstens brister, utan också på bristande samordning och administrativa problem inom militären. 9/11-kommissionen lyfte fram en brist på fantasi inom hela statsapparaten, inklusive flygsäkerhetsmyndigheterna, samt brister i prioriteringar och resursallokering. Rapporter efter Hamas attack den 7 oktober 2023 antyder att även israeliska militära bedömningar och politiska prioriteringar kan ha bidragit till misslyckandet, genom att fokusera underrättelsearbetet på fel hotbild.
Sammanfattningsvis har begreppet ”underrättelsefiasko” med tiden blivit urvattnat och alltför brett. Det används ofta som en binär term som inte rättvist återspeglar underrättelsetjänsternas komplexa uppdrag och begränsningar. Att omedelbart skrika ”underrättelsefiasko” efter en överraskande händelse ger en snabb och enkel förklaring, men riskerar att missleda och förhindra en mer djupgående analys av hela det nationella säkerhetssystemets funktion. Vi måste acceptera att underrättelsetjänster inte kan förutse varje framtida händelse. Världen är osäker och komplex, och överraskningar kommer att ske. Att lära sig leva med denna osäkerhet, istället för att leta efter enkla syndabockar i form av ”underrättelsefiasko”, är en viktigare lärdom.
I praktiken handlar underrättelsetjänsternas arbete om att samla in, analysera och sprida information som kan hjälpa beslutsfattare att förstå komplexa situationer och fatta välgrundade beslut om nationell säkerhet. Det är ett arbete som kräver noggrannhet, objektivitet och en djup förståelse för både möjligheter och begränsningar. Underrättelsetjänster kan ge tidiga varningar, identifiera trender och utveckla scenarier, men de kan inte spå framtiden. Deras framgång mäts inte i att undvika överraskningar helt och hållet, utan i att minska osäkerheten och ge beslutsfattarna bästa möjliga underlag för att navigera i en komplex och oförutsägbar värld.