När det rysk-ukrainska kriget närmar sig sin treårsdag, kan konflikten stå vid en vändpunkt. Ukrainas militär är farligt utmattad, kämpar med växande personalbrist och en osäkerhet kring fortsatt västerländskt stöd. Ryssland har gjort stadiga framsteg, men utan avgörande genombrott och med betydande förluster i en ansträngd ekonomi. Samtidigt har USA:s president lovat att avsluta kriget och inlett samtal med Rysslands president Putin för att få igång förhandlingar.
Oavsett hur fredsförhandlingar inleds, kommer de att bli svåra och komplexa. Medan territoriella frågor troligen kommer att avgöras på slagfältet, kommer arrangemang för Ukrainas långsiktiga säkerhet att vara en knäckfråga. Flera alternativ har diskuterats, inklusive NATO-medlemskap med artikel 5-garanti, bilaterala eller multilaterala säkerhetsgarantier från USA eller en grupp europeiska stater, eller ”beväpnad neutralitet” – vilket skulle lämna Ukraina utan säkerhetsgarantier men med omfattande militärt stöd. Ukrainas president Zelensky hävdar att NATO-medlemskap är det enda sättet att säkerställa varaktig fred, men många nuvarande NATO-medlemmar, inklusive USA, motsätter sig detta, ovilliga att ta på sig ytterligare säkerhetsbördor.
Den upplevda säkerheten med NATO-medlemskap är dock en farlig illusion för Ukraina. Trots att den beskrivs som ”järnhård”, är alliansens artikel 5-åtagande inte den garanti som Kiev hoppas på. Artikel 5 kräver inte att medlemmar svarar med militärt våld mot en angripare, och dess medvetet vaga formulering ger allierade frihet att bestämma hur och när de ska reagera. Det tidigare västerländska vägran att skicka militära styrkor för att försvara Ukraina 2014 och 2022 skulle försvaga trovärdigheten i alla formella säkerhetsgarantier som NATO-länder erbjuder Kiev. Tomma ord kommer inte att förhindra ett avskräckningsmisslyckande, och en amerikansk ”snubbeltråds”-styrka – som skulle kunna minska denna risk – har redan uteslutits av flera presidentadministrationer. Än värre, genom att utvidga ett opålitligt åtagande till Ukraina, skulle NATO också underminera trovärdigheten i artikel 5-garantierna till befintliga medlemmar.
Av de föreslagna alternativen är det enbart beväpnad neutralitet som undviker dessa konsekvenser samtidigt som det erbjuder den mest lovande chansen till långvarig fred. Ukrainas beväpnade neutralitet skulle dock medföra ansvar för NATO-medlemmar, särskilt i Europa, att hjälpa Kiev att bygga upp sin arsenal och stärka kontinentens egna försvar.
Tveksamma garantier
Sedan presidentvalet i november 2024 har Ukraina och dess stödjare fruktat att presidentens löfte att snabbt avsluta kriget skulle stoppa amerikanskt militärt bistånd och tvinga Kiev till en ofördelaktig uppgörelse. En påtvingad fredsuppgörelse som lämnar Ukraina utan stöd skulle dock inte tjäna vare sig USA:s eller presidentens intressen. Tidigare forskning tyder på att påtvingade fredsuppgörelser sällan varar. Inte bara skulle Kiev ha incitament att underminera en uppgörelse som de kände sig pressade att acceptera, särskilt en som de såg som en kapitulation, utan Ryssland skulle också kunna bli uppmuntrat att inleda en tredje invasion i ett försvarslöst Ukraina, i hopp om att ta mer territorium eller utvinna fler politiska vinster från väst. Återupptaget krig skulle återigen utsätta Moskva och NATO för risken för direkt konflikt, medan ryska geografiska vinster ytterligare skulle urholka Ukrainas suveräna territorium och tillåta Ryssland att utgöra nya hot mot Ukrainas grannar. För presidenten själv skulle ett återupptagande av fientligheter markera ett utrikespolitiskt misslyckande och utmana hans narrativ om ”fred genom styrka” – och om Kiev föll, skulle han kunna klandras för att ha ”förlorat Ukraina”.
Presidentens tidiga och proaktiva engagemang för förhandlingar tyder på att han kan ha åtminstone ett gemensamt mål med Zelensky: att nå en varaktig uppgörelse om kriget. Försök att uppnå en varaktig fred mellan Ukraina och Ryssland står dock inför ett åtagandeproblem. En historia av misstro och brutna avtal innebär att ingen av sidorna tror att den andra kommer att hålla sig till en överenskommelse. Vid första anblicken verkar säkerhetsgarantier lösa detta problem genom att erbjuda en eller båda sidor en försäkran om att förnyad aggression kommer att mötas med konsekvenser, inklusive externt militärt stöd och vedergällning.
Ukrainas föredragna säkerhetsgaranti är ett snabbt medlemskap i NATO. Med hänvisning till de tandlösa försäkringarna i Budapestmemorandumet från 1994 har ukrainska ledare upprepade gånger uttryckt uppfattningen att den mer bindande försäkringen i artikel 5 (och det underförstådda skyddet av USA:s kärnvapenparaply) skulle vara det bästa sättet att ge Ukraina den säkerhet det behöver. I december 2024 sa Zelensky till exempel till europeiska ledare att ”En inbjudan till Ukraina att gå med i NATO är en nödvändig sak för vår överlevnad.”
Ukrainas medlemskap i NATO är dock i princip en omöjlighet som ett villkor för fred med Ryssland och som ett trovärdigt åtagande från USA och dess europeiska allierade. Även om det fortfarande finns meningsskiljaktigheter om Putins mål med invasionen 2022, var det upprepade löftet att föra in Ukraina i NATO en viktig bidragande orsak till kriget, och Moskva skulle nästan säkert föredra att fortsätta strida än att tillåta det att gå med i alliansen. Dessutom har NATO redan två gånger visat att det är ovilligt att komma till Ukrainas försvar när det senare har invaderats, och bedömt att riskerna är högre än de intressen som står på spel. Detta skulle underminera trovärdigheten i en framtida NATO-garanti till Ukraina. Att bara utvidga NATO-medlemskapet på papperet till Ukraina skulle inte förändra de allierades kostnads-nytto-beräkningar. Lika viktigt är att ett icke-trovärdigt NATO-åtagande till Ukraina skulle ge ett förödande slag mot alliansens befintliga garantier, särskilt de på den östra fronten, som skulle verka ännu mer osäkra. Medan försvarsminister Pete Hegseth verkade utesluta NATO-medlemskap för Ukraina i nyligen gjorda uttalanden till andra europeiska ledare, tog han senare tillbaka det och sa istället att ”allt ligger på bordet”.
En bilateral amerikansk säkerhetsgaranti för Ukraina skulle vara lika oacceptabel för Moskva och ogenomförbar för den transatlantiska alliansen, oavsett om den tog formen av ett mer bindande ömsesidigt försvarsavtal som relationen mellan USA och Japan eller något mer flexibelt som USA:s memorandum of agreement med Israel från 1975. USA har länge varit tydligt med att Ukrainas anslutning inte är ett nationellt säkerhetsimperativ och att balansräkningen av beslutsamhet alltid skulle vara till Moskvas fördel i en uppgörelse om landet. I ett tal 2016 erkände president Barack Obama de begränsade amerikanska insatserna i Ukraina och argumenterade för att ”vi måste vara mycket tydliga med vad våra kärnintressen är och vad vi är villiga att gå i krig för”. Ingenting som presidenten eller president Biden har sagt eller gjort har avvikit från denna grundläggande bedömning. Ukrainas icke-NATO-status är alltså konsekvensen, inte orsaken, till USA:s brist på vitalt intresse av att garantera dess försvar. Med den tidigare presidenten Nixons ord: ”Våra intressen måste forma våra åtaganden, snarare än tvärtom.”
Med tanke på USA:s uttryckliga vägran att försvara Ukraina tidigare, skulle alla amerikanska löften att göra det i framtiden möta frågor om dess tillförlitlighet, särskilt utan en åtföljande utplacering av amerikanska militära styrkor, vilket presidenten och hans rådgivare redan har uteslutit. För sin del skulle en amerikansk militär närvaro i Ukraina också vara oacceptabel för Putin, som har klargjort att han ser närvaron av amerikanska styrkor och militär infrastruktur i Östeuropa som det största hotet från NATO:s expansion.
Europeiska garantier till Ukraina kan vid första anblicken verka mer trovärdiga. Europa har trots allt ett gemensamt intresse av att balansera Ryssland med ett självständigt Ukraina som en buffert. Om Ukraina skulle bli medlem i Europeiska unionen, till exempel, skulle det falla under Lissabonfördragets ömsesidiga försvarsbestämmelse. Även om bestämmelsen är modellerad efter NATO:s artikel 5, har den inte helgats på samma sätt och förblir mer tvetydig till sin natur. Ändå skulle ett europeiskt säkerhetsåtagande medföra sina egna begränsningar och komplikationer för NATO.
Tekniskt sett skulle europeiska garantier inte implicera artikel 5, eftersom europeiska stater skulle agera utanför alliansens paraply. Men i praktiken skulle det visa sig svårt, om inte omöjligt, att skilja europeiska garantier till Ukraina från de facto NATO-skydd, särskilt om europeiska styrkor attackerades. För att förhindra sammanblandning skulle brandväggen mellan NATO och varje europeisk garantikoalition behöva vara omfattande. Sådana undantag skulle oundvikligen och avsevärt försvaga alliansen genom att formellt villkora åtaganden som förutsätts vara grundade i ett väsentligt strategiskt imperativ för gemensamt försvar. Detta skulle innebära ett olösligt dilemma: Om Ukraina och Ryssland hamnade i ett framtida krig och endast vissa europeiska stater kom till Kievs försvar, antingen skulle resten av NATO behöva stå vid sidan medan deras allierade attackerades – vilket skulle underminera alliansen bortom reparation – eller så skulle de formella begränsningarna som ställts på artikel 5 misslyckas, vilket skulle lämna alliansen splittrad mellan dem som drogs in i krig och dem som ansågs bryta mot sina åtaganden.
Beväpnad neutralitet och dess fördelar
Det sista alternativet, ”beväpnad neutralitet”, skulle inte medföra några utländska säkerhetsgarantier, men det skulle inte lämna Ukraina försvarslöst. Ukraina skulle ge upp sin ansökan om NATO och troligen även EU-medlemskap permanent – eller åtminstone för en längre tid – och landet skulle förvandlas till ett ”taggigt piggsvin” som skulle vara svårt och kostsamt för Ryssland att invadera i framtiden, med ogenomträngliga barriärer och pansarvärnsminor på sina de facto-gränser, stark luftförsvarskapacitet och rikligt med ammunition. NATO skulle sannolikt aldrig gå med på att skriftligen åta sig begränsningar av Ukrainas alliansmedlemskap, eftersom alliansen länge har insisterat på att inget tredje land har vetorätt över NATO:s medlemskapsbeslut. Moskva skulle under tiden sannolikt inte heller acceptera informella försäkringar från NATO med tanke på vad det ser som en historia av brutna löften från väst. Ukraina skulle därför kunna gå med på att formellt dra tillbaka eller på obestämd tid pausa sina NATO- och EU-medlemskapsansökningar som en del av en större politisk uppgörelse, eller förbinda sig till en icke-allierad, neutral status i sin konstitution, vilket Kiev har gjort tidigare.
Som neutral stat skulle Ukraina fortfarande behöva betydande militärt stöd från USA och Europa för att bygga upp en arsenal som kan avskräcka Ryssland och försvara sitt territorium. USA och NATO-allierade har begränsade lager kvar och begränsad försvarskapacitet idag, men eftersom Ryssland också kommer att behöva tid att återuppbygga innan det kan överväga en förnyad attack, kommer de att ha fem till tio år på sig att hjälpa Ukraina att bygga upp en trovärdig avskräckning.
Tidiga stödutbetalningar skulle fokusera på defensiva kapaciteter begränsade av vad USA fortfarande kan tillhandahålla i stor skala med tanke på globala åtaganden: pansarvärnsminor, betong för att bygga barriärer som drakens tänder och diken, artilleri med kort räckvidd och vissa typer av ammunition. Även om Ukraina har gjort vissa defensiva ansträngningar, finns det fortfarande mycket det kan göra för att göra områden nära sina långa gränser till Ryssland ogästvänliga för inkräktare. Ukraina kan också använda militärt bistånd för att rekrytera och träna en stor stridsstyrka och en kapabel reserv. Fortsatta investeringar i Ukrainas drönarutveckling kan ge dess produktion av obemannade system en skjuts framåt, vilka kan användas för övervakning eller för att trakassera fiendens styrkor i händelse av en attack. Senare stödpaket kan inkludera lednings- och kontrollsystem, viss ammunition med längre räckvidd och pansarfordon. Inledningsvis skulle USA leda Ukrainas återupprustning, men i takt med att försvarsproduktionen i Europa ökar bör den ta över huvudansvaret för att beväpna Ukraina. Ukrainas historia som en stormakt inom försvarsindustrin bör också utnyttjas genom att investera kraftigt i dess inhemska vapenproduktion. Slutligen, för att skaffa tillräcklig luftförsvarskapacitet på alla avstånd, kommer Ukraina att behöva utnyttja många upphandlingsvägar, inklusive samproduktionsarrangemang mellan utländska och ukrainska företag.
Kritiker har dömt beväpnad neutralitet som ”dömt att misslyckas”, men en noggrann analys tyder på att det är Ukrainas minst riskfyllda alternativ. I detta scenario skulle Kiev vara ansvarigt för sin egen säkerhet. Det skulle behöva investera i att återuppbygga sin försvarsindustriella bas och stärka och modernisera sin stridsförmåga på lång sikt, med hjälp från USA och Europa. Men tillsammans med oberoendets bördor skulle det också få fördelarna med självförsörjning.
Historien ger oss ofta påminnelser om att det enda verkligt ”järnhårda” försvaret är det som ett land tillhandahåller självt. Det är – som Kenneth Waltz hävdade – i slutändan en ”självhjälps”-värld. På många sätt liknar Ukrainas situation Finlands efter andra världskriget. Efter att framgångsrikt ha stoppat Sovjetunionen i vinter- och fortsättningskriget tvingades Finland, trots sin relativa svaghet, i praktiken acceptera ett sovjetiskt veto mot sin utrikespolitik, i utbyte mot att bevara sitt politiska oberoende och en formidabel stridsstyrka. Medan ”finlandisering” av vissa har betraktats som en synonym för kapitulation och förlust av suveränitet, bevarade beväpnad neutralitet i själva verket Finlands inhemska autonomi, vilket gjorde det möjligt för landet att åtnjuta politiska friheter och en hög levnadsstandard i nivå med sina västeuropeiska grannar.
Enligt Tomas Ries studie av det finska försvaret upprätthölls Finlands efterkrigstida oberoende av tre faktorer: beslutsamhet att slåss, en realistisk balans mellan avskräckning och ”försäkran” samt den större utmaning för Sovjetunionen som NATO utgjorde. Beväpnad neutralitet skulle lämna Ukraina väl positionerat på dessa tre dimensioner. För det första har ukrainare visat viljan och förmågan att försvara sitt territorium mot rysk aggression trots sitt numeriska och materiella underläge. Ukrainas militära balans med Ryssland är också mer gynnsam än den mellan Finland och Sovjetunionen. För det andra, genom att avsäga sig sina NATO-ambitioner men bygga upp sin militära kapacitet, skulle Kiev kunna dämpa ryska farhågor om att Ukraina agerar som en västerländsk ”språngbräda” samtidigt som man upprätthåller en formidabel oberoende stridsstyrka. Beväpnad neutralitet skulle alltså balansera försäkran med trovärdig avskräckning, samtidigt som fördelarna minskas och kostnaderna för förnyad rysk aggression ökar. Slutligen, så länge Ukraina ses som allierat med NATO, känner sig Ryssland tvunget att rikta huvuddelen av sina styrkor mot sin sydvästra granne. Om Ukraina istället var neutralt skulle Ryssland behöva dela upp sin uppmärksamhet mellan Ukraina och den mäktigare NATO-alliansen, samtidigt som det fortfarande säkrar sitt enorma territorium och många gränser. Beväpnad neutralitet skulle tillåta Ukraina att vända Rysslands avundsvärda säkerhetsmiljö till sin fördel och lämna Ukraina att möta endast en bråkdel av Rysslands totala stridsförmåga vid en given tidpunkt.
Kritiker av beväpnad neutralitet menar att även detta tillvägagångssätt kommer att vara en ”deal-breaker” för Putin. Vissa ryska ledare, som utrikesminister Sergei Lavrov, har antytt att ett helt ”avmilitariserat” Ukraina är ett krav för att kriget ska ta slut. Men Ryssland verkar oförmöget att uppnå detta maximala mål på slagfältet, och presidenten har därför manöverutrymme. Det kan finnas incitament som Washington kan byta mot rysk flexibilitet när det gäller militärt bistånd till Ukraina, inklusive sanktionslättnader eller villighet att diskutera andra ryska prioriteringar, såsom USA:s roll i Europas säkerhet. Ryssland skulle kunna erbjudas försäkringar om de typer av bistånd som USA och Europa skulle ge Ukraina – exklusive medeldistansmissiler, till exempel. Moskva och Washington skulle förmodligen också kunna enas om att hindra Ukraina från att skaffa sig en oberoende kärnvapenavskräckning. Geografiska begränsningar för både Ryssland och Ukraina när det gäller trupputplaceringar eller långdistansvapensystem kan också bidra till att smörja hjulen. I slutändan skulle prutande krävas, men en ömsesidigt acceptabel överenskommelse är ett realistiskt mål.
NATO:s existentiella val
Förutom att vara Kievs bästa alternativ är ukrainsk beväpnad neutralitet också det bästa alternativet för NATO – särskilt dess östligaste medlemmar som har gjort artikel 5 till grundvalen för sin säkerhet. Till skillnad från att utvidga NATO-medlemskapet till Ukraina eller erbjuda Kiev en amerikansk eller europeisk säkerhetsgaranti, hotar beväpnad neutralitet inte ytterligare trovärdigheten i alliansens ömsesidiga försvarsåtagande eller överbelastar dess medlemmar med ännu ett resurskrävande och bindande åtagande.
Beväpnad neutralitet kommer dock inte att vara kostnadsfritt för NATO, eftersom allierade kommer att ha ett ansvar på kort och medellång sikt att hjälpa till att bygga upp Ukrainas militära kapacitet. Beväpnad neutralitet är inte heller ett universalmedel för de utmaningar som Rysslands invasion av Ukraina har lagt på NATO:s bord. Alliansens initiala svar på den ryska invasionen verkade visa att NATO hade återupptäckt en känsla av gemensamt syfte. Med tiden har dock kriget fört fram den underliggande spänning som NATO:s östutvidgning introducerade i alliansen. Förmågan hos NATO:s ursprungliga medlemmar att försvara nya medlemmar – särskilt de baltiska staterna – har alltid varit mer begränsad än de var villiga att erkänna. Genom att invadera Ukraina 2022 tvingade ett återuppståndet Ryssland NATO-medlemmar att ta itu med den verkliga kostnaden för ett utvidgat artikel 5-åtagande. Även om Ukrainas anslutning har varit mer kontroversiell för Ryssland än de baltiska staternas, på grund av Ukrainas centrala position i Sovjetunionen och inom rysk historia och kultur, kan länder på NATO:s nordöstra flank ha nya frågor om artikel 5:s hållbarhet efter att ha sett NATO tveka över hur och om det hade råd att stödja Ukraina.
Framöver kommer uppgifterna att säkerställa NATO:s uthållighet och omvandla Ukrainas beväpnade neutralitet till en långvarig fred till stor del att falla på Europa. I synnerhet kommer NATO:s europeiska medlemmar att behöva bygga upp militär kapacitet som gör det möjligt för dem att med hård makt matcha sina växande åtaganden, inklusive artikel 5-garantin till alliansens östra medlemmar och det stöd som krävs till Ukraina. Dessa skyldigheter kan inte fortsätta att lämpas över på USA, som redan har indikerat – om inte i ord så i handling och handlingar – gränserna för sin villighet att försvara ”varje tum” av NATO-territorium och sina begränsade intressen i Ukraina. Om Europa inte tar ett steg upp kan inte bara Ukrainas fred bli kortvarig, utan värre, NATO självt kan splittras under internt och externt tryck på sitt artikel 5-löfte.
Ukrainas beväpnade neutralitet är den bästa chansen Bryssel och Kiev har för en varaktig fredsuppgörelse som också bevarar NATO, även om den inte når upp till vad vissa hoppades på tidigt i kriget. Genom att erbjuda Ukraina beväpnad neutralitet men inga formella säkerhetsgarantier kan NATO-medlemmar förhindra ytterligare skada på alliansens trovärdighet och säkerställa att alliansen går ur det rysk-ukrainska kriget sargat men inte brutet.